目前，全國煙草行業有包括深圳、大連在內的33家省級煙草專賣局和煙草公司，16家工業公司，57家卷煙工業企業，1000多家商業企業，以及煙葉、[美國注冊公司]卷煙銷售、煙機、物資、進出口等全國性專業公司和其他一些企事業單位，全行業職工51萬人，實行垂直管理。

中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱接受南都記者采訪時表示，縱使多次調整國家煙草專賣局的主管部委，但煙草專賣行業的內部管理機制一直沒有變化，該局始終兼有行政管理和市場主體的雙重職能，煙草行業政企合一的缺陷始終存在。

國家行政學院專家建議，煙草行業實行政企分開，尤其需要放棄政府部門對企業的行政任命權，取消中國煙草總公司相關領導的行政級別，逐步實現國企管理層職業化和市場化。

“左手打右手”的尷尬現狀

自1998年改革以來，國務院己撤銷十多個政企合一的部、委、局，國家煙草專賣局是目前為數不多的政企合一部門之一。國家煙草專賣局既是決策者又是執行者。

一位煙草系統內部人士坦言，長期的專賣制度，使得行業高度壟斷，腐敗大量滋生，煙價也不斷上漲，“同一套人馬，政府職能很難和企業利潤完全脫離”。

“國家煙草專賣局，[注冊英國公司]一方面是國務院部委機構，另一方面又是煙草企業。作為政府機構，要負責監管；作為企業，又要提高生產。左手打右手怎么打？”新探健康發展研究中心副主任、原中國預防科學院副院長吳宜群接受南都記者采訪時坦言。

此外，煙草政企不分的體制對控煙的阻礙長期為外界所詬病。

“在我國，煙草工商業屬于國有企業，由于實行長期的壟斷，積累了豐厚的資產和利潤，形成了一個固有的利益集團”，清華大學國情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組撰寫的《關于實施煙草產業轉型的建議》曾指出，煙草行業政企不分，煙草專賣局及其主管部門(工信部)成了煙草工商業企業這一特殊利益集團的“政治保護傘”，嚴重干擾了控煙政策的制定，成為中國控煙的最大制度性阻礙。

省局以下的“政企分離”

如何破解中國“控煙之難”？多位學者和業內人士均將矛頭指向“政企合一”，支持國家煙草專賣局和中國煙草總公司實行政企分開，在組織、人事和利益鏈條上切斷聯系，中國煙草總公司僅作為國有公司而存在。

事實上，早在2003年，煙草行業就嘗試“工商分離”，在沿襲的煙草專賣專營體制下，各省級煙草公司不再身兼兩職(既負責本省煙草銷售，又負責管理本省煙廠)，而是只管銷售，不再管理煙廠。此次改革中，煙草行業的“龍頭”國家煙草專賣局和中國煙草總公司卻未改革，仍同時肩負專賣制度的管理者和生產經營企業這兩種角色。因此，此次改革也被視為省局以下的“政企分離”，顯然這一分離并未觸及更高層面。

煙草專賣制度可否撼動？

根據《煙草專賣法》，“為實行煙草專賣管理，有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，提高煙草制品質量，維護消費者利益，保證國家財政收入制定本法”。在胡鞍鋼看來，“保證國家財政收入”這一目標成為控煙的巨大阻力。他建議啟動修訂《煙草專賣法》，廢除其中“保證國家財政收入”這一目的，同時建議取消煙葉稅，加大財政轉移支付，切斷地方政府對煙葉生產的激勵機制。

廣東商學院教師鄒方斌曾撰文建議廢除煙草專賣制度。他認為，專賣制度下，煙草公司可以將絕大部分稅收負擔轉嫁給消費者和煙農，大部分壟斷租金往往被一些擁有權力的政府官員攫取，或“合法”轉化為煙草行業過高的工資與福利水平。

但煙葉稅的減少，是否會減少政府財政收入？“各級財政和地方經濟對煙草產業的依賴度正在逐步下降”，清華大學國情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組指出，即使在云南等部分傳統煙草大省，煙草產業G D P比重也已大幅下降。

胡鞍鋼則認為，在全國財政總收入持續提高的情況下，中央政府完全有能力通過轉移支付等手段推動地方降低煙草產業占地區經濟及財政收入來源比重。

在吳宜群看來，即使短期內煙草行業無法徹底實現政企分離，煙草專賣局也不得參與控煙履約政策的制定。

清華大學胡鞍鋼所在課題組也認為，當前可以成立“國家控煙局”，全面履行控煙職能。新成立的國家控煙局，將作為制約煙草專賣局的重要力量。胡鞍鋼曾公開表示，在新一屆國務院機構改革方案中，應加快推進國家煙草專賣局和中煙總公司的政企分離，使國家煙草專賣局轉變為國家控煙局。

我國的煙草專賣制度目前實行的是“統一領導、垂直管理、專賣專營”。

1984年1月6日[英國公司注冊]，國務院將輕工業部煙草專賣局改為國家煙草專賣局，與中國煙草總公司一套人馬、兩塊牌子。隨后國家煙草專賣局曾先后劃歸國家經貿委、發改委，2008年則歸工信部管理。盡管如此，國家煙草專賣局、中國煙草總公司政企合一的體制延續至今。