2015年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議把“去產(chǎn)能”列為2016年五大結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)之首。結(jié)構(gòu)性改革的重點是化解過剩產(chǎn)能，當(dāng)務(wù)之急是處置僵尸企業(yè)。
僵尸企業(yè)長期虧損、無望恢復(fù)生氣，占用寶貴的信貸、土地資源和市場空間。實現(xiàn)僵尸企業(yè)出清，除了兼并重組，依法破產(chǎn)是重要途徑。中央經(jīng)濟工作會議提出，要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。
企業(yè)破產(chǎn)法2006年頒布至今，將滿十年。實施情況如何？能否適應(yīng)本輪清理僵尸企業(yè)的需要？還需要哪些配套措施？本報特推出專題報道。
堅定不移減少過剩產(chǎn)能，當(dāng)務(wù)之急是斬釘截鐵處置“僵尸企業(yè)”。[汶萊公司注冊]這項落實中央經(jīng)濟工作會議的“牛鼻子”工程，將成為2016年各級政府的工作重心。
中央經(jīng)濟工作會議提出，要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。
中央政法工作會議提出，加強企業(yè)破產(chǎn)案件審理、依法處理“僵尸企業(yè)”。
最高人民法院舉行的第八次全國法院民事商事審判工作會議提出，要加強企業(yè)清算案件審理工作，依法清理“僵尸企業(yè)”。要充分發(fā)揮企業(yè)清算程序和破產(chǎn)程序在淘汰落后企業(yè)或產(chǎn)能方面的法律功能，依法受理、審理涉公司強制清算、破產(chǎn)清算案件，引導(dǎo)和督促市場主體有序退出。
對此，破產(chǎn)法準(zhǔn)備好了嗎？
破產(chǎn)案件緣何低位徘徊
和“僵尸企業(yè)”龐大數(shù)量形成鮮明對比的是，我國通過破產(chǎn)程序推出市場的企業(yè)少之又少。最近的一組數(shù)據(jù)來自2014年6月舉行的“第六屆破產(chǎn)法論壇”：自2006年企業(yè)破產(chǎn)法頒布以來，我國每年的破產(chǎn)案件受理數(shù)量每年都徘徊在兩千件左右，通過司法渠道破產(chǎn)退出的企業(yè)不足1%。這種現(xiàn)象在2015年稍稍得到改觀，破產(chǎn)案件數(shù)量上升到三千多件。而在美國，每年的企業(yè)破產(chǎn)案件近十萬件。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王新欣向記者介紹，2007年6月企業(yè)破產(chǎn)法實施，涵蓋管理人、重整等諸多亮點，為瀕危企業(yè)提供了更為科學(xué)合理的制度設(shè)置。2011年9月最高院制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定(一)》，進一步界定了破產(chǎn)案件受理條件和舉證責(zé)任，立案門檻進一步降低，審查標(biāo)準(zhǔn)更為明確，法條規(guī)定更具可操作性，有力消除人為設(shè)置的限制性條件。但破產(chǎn)案件受理數(shù)量卻未如預(yù)期那樣同步大幅上升。
2008年金融危機爆發(fā)，全球經(jīng)濟發(fā)展放緩并呈動蕩趨勢，中國經(jīng)濟也受此波及，大批企業(yè)面臨經(jīng)營困難。2007年全國注銷企業(yè)39.58萬戶，吊銷企業(yè)41.88萬戶；2008年注銷40.6萬戶，吊銷46.54萬戶；2009年注銷37.86萬戶，吊銷39.61萬戶。注銷或吊銷的企業(yè)數(shù)目一直在高位運行。
與此同時全國的破產(chǎn)案件數(shù)量卻未呈同比上升趨勢，遠低于企業(yè)注銷及吊銷的數(shù)量，甚至遠低于企業(yè)破產(chǎn)法出臺前。1998年至2006年間，最多一年的破產(chǎn)案件受理量為9100件，最少一年為4200余件，平均每年受理6700件；而企業(yè)破產(chǎn)法實施后的幾年中，破產(chǎn)案件受理數(shù)始終在二三千件徘徊，年均收案數(shù)比此前明顯減少。這說明有大量因未依法年檢而被吊銷或非經(jīng)依法清算而徑直注銷的企業(yè)。
這些經(jīng)營失敗且無法挽救的企業(yè)猶如社會之惡性腫瘤，對其破產(chǎn)切除手術(shù)越猶豫拖延，向健康企業(yè)傳染的范圍就越大，不僅會將其他企業(yè)拖破產(chǎn)，使更多的職工失業(yè)，企業(yè)財產(chǎn)也會消耗流失殆盡，使社會問題更加難以解決，為社會危機更危險的爆發(fā)積蓄能量的破壞。
中國政法大學(xué)教授李曙光向記者介紹，按照相關(guān)法律，企業(yè)要經(jīng)過注銷登記并公告后才算完全退出市場。“死亡”企業(yè)如不注銷，將影響到稅收、統(tǒng)計等工作，還可能導(dǎo)致不法分子以此招搖撞騙。
對破產(chǎn)功能認識不足
究其上述問題成因，王新欣教授分析認為，雖然破產(chǎn)法在我國早已制定實施，但整體上看，社會公眾包括政府官員和企業(yè)家等對破產(chǎn)制度的功能仍認識不足，沒有真正理解破產(chǎn)法在市場經(jīng)濟中的重要社會調(diào)整作用，沒有認識到破產(chǎn)法解決債務(wù)人喪失清償能力情況下的債務(wù)清償問題，是在保障商品經(jīng)濟正常秩序的信用商品交換關(guān)系，是在維持社會的經(jīng)濟公平與正義。
李曙光指出，破產(chǎn)程序的復(fù)雜冗長、代價高昂，許多難以為繼的企業(yè)只好直接選擇了“跑路”，使得企業(yè)破產(chǎn)法處于尷尬地位。
全國律協(xié)破產(chǎn)與重組專業(yè)委員會主任、北京煒衡律師事務(wù)所高級合伙人尹正友律師披露，僵尸企業(yè)的清理不但涉及法院，還涉及到其它配套制度的跟進，這些配套制度不是法院一家所能獨自解決的。例如，職工債權(quán)清償問題、企業(yè)清算后職工檔案社會化管理問題、出資人權(quán)益調(diào)整和企業(yè)注銷中的工商登記問題、企業(yè)資產(chǎn)不足以支付全部欠稅的稅務(wù)減免問題、企業(yè)注銷后非經(jīng)營性資產(chǎn)的移交問題、無產(chǎn)可破情況下管理人費用支付問題。目前，在破產(chǎn)程序中普遍性地存在因配套制度不到位而導(dǎo)致程序拖沓，有的案子甚至出現(xiàn)了“破產(chǎn)僵局”。
不能重演政策性破產(chǎn)
尹正友律師向記者坦承：[汶萊注冊公司]此次大規(guī)模清理“僵尸企業(yè)”最需要避免的就是重新回到政策性破產(chǎn)的老路上來。在中央再三聲明平等保護各種所有制經(jīng)濟的情況下，在企業(yè)破產(chǎn)法已經(jīng)實施多年的情況下，再實施政策性破產(chǎn)，讓債權(quán)人甚至全社會為國有企業(yè)的經(jīng)營虧損買單將受到極大的詬病。我們應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)有的企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的框架下依法清理“僵尸企業(yè)”，這才是真正的市場化手段，而非行政手段。
李曙光教授認為，政策性破產(chǎn)實際是將本應(yīng)由政府解決的問題、承擔(dān)的費用，強制轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔(dān)，其指導(dǎo)思想不是通過破產(chǎn)程序解決債務(wù)的公平清償，而只是想通過行政干預(yù)，把破產(chǎn)當(dāng)做政府解決國有企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減輕政府負擔(dān)的一種“由債權(quán)人買單”的廉價方式，完全不符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)律。因此，國資委曾明確表態(tài)，2008年后不再實施政策性破產(chǎn)。按照目前的法律規(guī)則，啟動清理僵尸企業(yè)的主體應(yīng)當(dāng)是市場主體(債權(quán)人、債務(wù)人或股東)，承擔(dān)事務(wù)性工作的應(yīng)是社會中介機構(gòu)，就重大事項進行表決的應(yīng)當(dāng)是債權(quán)人會議，主持程序并作出裁決的應(yīng)當(dāng)是人民法院。整體上來說，應(yīng)當(dāng)是市場主體依據(jù)法律規(guī)則在人民法院主持下的市場行為，而不宜將其解讀為行政行為在司法領(lǐng)域內(nèi)的延伸。
需要設(shè)置專業(yè)破產(chǎn)法庭
王新欣教授建議，鑒于清理“僵尸企業(yè)”主要是司法程序，因此，為確保清理“僵尸企業(yè)”工作的順利進行，審判力量必須充分配置。實踐證明，在中級法院建立專門的破產(chǎn)審判庭并集中管轄轄區(qū)內(nèi)的破產(chǎn)案件，是一種非常有效的措施。深圳市中院的破產(chǎn)案件審判工作開展得最成功，與采取這種模式有著密切關(guān)系。設(shè)置專業(yè)破產(chǎn)審判機構(gòu)是美國等破產(chǎn)法制發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。在中國設(shè)置專業(yè)破產(chǎn)法庭，可以提高法官受理破產(chǎn)案件的積極性，有助于建立適當(dāng)?shù)钠飘a(chǎn)案件法官績效評價制度，可以通過建立起專業(yè)審判隊伍，提升破產(chǎn)案件審理水平。
雖然法院是審理破產(chǎn)案件的主導(dǎo)力量，但是，政府的協(xié)同配合仍然很重要。尹正友律師建議，應(yīng)明確司法權(quán)與行政權(quán)在破產(chǎn)程序中的界限，將行政權(quán)力的介入控制在合理的范圍之內(nèi)，發(fā)揮地方政府對破產(chǎn)法實施的促進作用，減少其不利影響。如江蘇省常熟市法院對部分社會影響較大的企業(yè)破產(chǎn)案件，在進入程序前，由政府各部門和法院組成協(xié)調(diào)小組，對職工安置、資金墊付、土地處置、稅收減免等工作進行協(xié)商安排，協(xié)調(diào)小組由主管工業(yè)的副市長牽頭，在法律問題上充分尊重法院的意見，為破產(chǎn)案件的受理和順利進行提供了很好的保障。